随着社会主义市场经济体制的不断完善与金融改革的不断深化,金融机构
破产问题日益引起人们的关注。在市场经济条件下,在竞争规律的作用下,由于市场变化以及管理团队经营能力的差别,金融机构可能出现经营困难、不能清偿到期债务的境况。在这种情况下,金融机构既有可能通过重整或和解方式走出困境,起死回生,也有可能从此陷入破产,最后走向清算注销。在过去一个较长时期内,由于金融机构主要是由国家投资设立,而且是作为事业单位运行,因此对于金融机构不论因何种原因出现的经营困境,均由国家出面解决。随着市场经济体制的逐步形成与完善,对金融机构陷入困境的问题要逐步通过市场的方式来解决,即要通过重整或和解使其缓解纠纷走出困境,或者通过破产清算走向“死亡”。在《中华人民共和国
企业破产法》(以下简称《企业破产法》)起草过程中,对于金融机构破产的问题一直存有争议。有人主张纳入《企业破产法》,使金融机构的重整破产完全按市场规律办事;也有人主张不纳入《企业破产法》,直接针对金融机构破产制定专门法律。经过反复讨论和征求意见,最后通过的《企业破产法》作出了将其纳入该法的规定。金融机构破产的特殊性及国外立法概况金融机构,即依据有关法律设立的、从事某种金融业务的企业机构。由于国家根据不同金融机构的经营情况分别制定有若干不同的法律,金融机构分为若干不同的类别。我国的金融机构主要包括商业银行、证券公司、保险公司、信托投资公司、证券投资基金管理公司。此外,金融机构还包括依法设立的其他金融机构,如金融资产管理公司、有关财务公司、金融租赁公司、期货经纪公司等。金融机构在其市场经营中由于市场变化或经营方面的原因,也会发生一般企业一样的不能清偿到期债务、资产不足以清偿所有债务或者明显不具有清偿能力的情况,需要依法终止经营,解散机构,清理清偿债权债务并消灭法人资格,即需要依法进行破产。在破产过程中,金融机构具有不同于一般企业的特点:第一,金融机构所从事经营的资产由两部分构成。一是公司的自有资本或者固有财产,包括企业设立时由股东投入的出资与经营所形成的资产,为公司资本与权益;二是由金融机构管理的客户财产,包括吸收客户的存款,接受委托的投资,吸收的保费,管理的保证金等。金融机构的投资经营活动要以两部分财产来进行,他们既不能只管理客户财产而放弃管理自己的财产,也不能只经营自己的财产而将客户的财产弃之不理。法律要求金融机构在经营中将其自有资产与管理的客户财产严格分离,甚至进行物理分离,严禁将两种财产进行混淆经营,特别禁止侵占客户的利益。金融机构破产时,能用于清偿债务的财产只限于其自有财产,不能拿客户的财产清偿债务。第二,由于上述特点,一旦市场变化或出现经营失误,造成的损失就不仅是金融机构自己的损失,也势必同时造成客户的损失。在这种情况下,即使金融机构不能拿客户的财产清偿债务,也往往会导致不能“完璧归赵”地归还客户财产。第三,商业银行等金融机构的破产关闭涉及人数众多,关系到社会稳定,如果启动破产程序,必须经监管机关批准。对于金融机构破产问题,国外通常采取参加保险或建立基金的做法,即在有关金融机构开业时,就要参加保险或者参与相关基金,向其投入一定的费用,一旦这类金融机构破产,就可将破产事务移交保险公司或有关机构进行处理。世界各国破产法对于金融机构破产的立法规定也各有不同,有的直接适用破产法,也有的由专门法或特别法加以规定。德国是在破产方面针对金融机构进行专门立法的国家。德国通过立法建立了金融机构破产的预警机制,设立了专门的联邦银行贷款监督管理局,各类银行每年须向监督管理局上报年度财务审计报告。监督管理局对银行实行分类管理。一是对风险较大的银行实行以下措施:进行放贷限额管制;必要时冻结银行资金;重新选择银行主管;禁止银行向其股东分红;派员进驻银行以改善其工作。二是对危机严重的银行从严处理,措施包括:全面冻结银行资产(即停业);积极寻求新股东注入资金以挽救危机(最长不能超过六个月);申请银行破产(只有监督管理局才有此权力)。三是注重预警机制,实行银行再保险基金制度。即要求所有银行在开业时按业务额自动交纳一定会费形成基金,一旦银行破产,以此基金支付储户。美国的破产法适用于金融机构的破产。该法规定国内保险公司、银行、储蓄银行、合作银行、信用合作社、住房贷款协会、信贷协会或工业银行、股票经纪人和商品经纪人、投保银行等类似机构都属于该法规定的破产主体。俄罗斯破产法对金融机构破产和特殊主体破产规定得比较详细,除在该法第九章对金融机构,包括信贷组织、保险组织、证券公司等的破产作出规定外,又制定了单行法,如适用于俄罗斯银行业的《关于“信用机构破产”的联邦法》,作为破产法关于金融机构破产规定的
支持法。